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2014 03-24

【媒体报道】后十八大的律师图景

■《方圆律政》2014年第二期  记者/慕振东

      “近来一直在研究十八大报告和十八届三中全会决定,想摸清律师行业的‘新经济增长点’。”电话另一端是第十二届全国人大代表、北京信利律师事务所主任阎建国。阎建国分析认为,十八届三中全会释放了更大和更多的改革红利,对于律师行业而言是“一片利好”。

      简单梳理,律师将主要对四个方向表现三种作用。四个方向是农村乡镇、企事业单位、政府、司法机关,三种作用是顺势、增势、造势。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)对这四个方面的改革的规定,标志着这些方面新法律服务的需求。认清形势,服务好这些需要,就是今后律师的“新经济增长点”。

顺势,把握新生业务

      《决定》提出:“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”、“健全城乡发展一体化体制机制。加快构建新型农业经营体系。赋予农民更多财产权利。完善城镇化健康发展体制机制。”这些文字,让法律界的“三农”专家阎建国倍感亲切和激动,2013年第十二届全国人民代表大会上阎建国的议案之一,就是《关于加强对农村土地承包经营权流转法律和基本制度立法的建议》。

      早在新农村建设初始的2006年,阎建国即积极促成建立全国律师行业第一家农村法律事务研究服务机构——北京律协农村法律事务专业委员会。8年来,阎建国坚持“农村法律服务市场需要更多地强调公益性、服务性”的原则,组织委员会成员,针对农村大量存在的农村不动产统一登记问题、集体经济组织的主体地位及集体所有权的行使、土地承包经营权问题、农村建设用地使用权问题、农业用地向建设用地转化问题、宅基地使用权问题、小产权房问题、违法拆迁问题、农村金融信贷中的不动产与动产抵押问题,免费提供了大量的优质服务,并提出了众多富有建设性的意见。

      对于已经搞好法律“基建”的农村乡镇,“招商引资”应该不是难事了。据有关统计,仅农村土地流转制度的改革的红利至少意味着将有5000万亩的农村经营性建设用地直接入市,可以预见的最直接的影响是造成房地产市场的变革;而农村资产池的扩大,将会加速县域经济形成,推动城镇化发展,打造中国经济社会的再一次腾飞。

      在本刊2013年律政年会上,年度房地产律师、四川泰和泰律师事务所主任程守太在演讲中说:“新型城镇化建设、城乡统筹建设、多元化投资将是今后房地产建设的战略方向”。程守太细数自身的发展经验,2007年以前,泰和泰的房地产法律服务是以住宅为主;2008年开始,商业、工业、酒店、旅游、学问地产相继成为泰和泰的主要业务内容。“房地产现已由经济向学问、生态型建设延伸突破,这是一段时间内房地产发展的大方向。目前,住宅学问购物一体的城市综合体的建设,养老、养生、健康休闲相结合的地产建设,是房地产建设的重点:大家法律服务品牌建设,当然要与之同步。”

      而城镇化带来的业务,或许只是《决定》带给律师行业的红利中的冰山一角。

      在从“市场在资源配置中起‘基础性’作用”到“市场在资源配置中起‘决定性’作用”的词语转换中,擅长“抠字眼’的律师们发现了更多用武之地。《决定》提出:“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,……允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。”……

      陕西睿诚律师事务所主任闰玉新表示:发展混合所有制经济的途径在于组建混合所有制企业,因此允许国有资本、集体资本、非公有资本实现交叉持股就是必经途径,而改制就是交叉持股的实现路径。对于改制,相信很多律师并不陌生,在第一波改制浪潮中,许多律师都参与其中。然而,这次改制的范畴比过去的国企改制内容要丰富得多,它不仅涵盖过去国企改制的所有领域,而且包含国有资本、集体资本和非公有资本之间的交叉改制。可以预见,在今后的一个时期里,不同所有制企业之间的并购、控股、参股将较以往更加频繁的发生。

      而面对金融市场释放的改革信号,闫玉新预计,此次改革将推进多层级资本市场的建立,使其进入快速推进阶段,新三板、场外交易市场将会迎来快速发展:我国融资市场将会趋于合理化,中小企业在资本市场的需求将会极大扩张。因此在传统的律师参与IPO领域之外必将出现更加区域化、专业化的法律需求,这也将改变在传统IPO业务中北京、上海律师居于垄断地位的局面,会给区域资本市场当地的律师带来更多的机会。

      此外,《决定》提出“加快事业单位分类改革,加大政府购买公共服务力度,推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,…..建立事业单位法人治理结构,推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”。这些为律师参与事业单位改制指出了服务市场和方向;“加强常识产权运用和保护,健全技术创新激励机制,探索建立常识产权法院”,以此,中国将可能出现全新常识产权法院,也会产生一批常识产权诉讼律师。

增势,助力民主政治

      相比农村乡镇、企事业单位,在许多代表看来,“中国律师最大的客户将是政府!”

      《决定》明确了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”纲举目张,为此需要“加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度”,“普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。”等等。

      其实,我国从上世纪80年代就着手建立政府法律顾问制度,1989年司法部制定了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》,将政府法律顾问的工作定位为八个主要方面:对重大决策提供法律意见、论证;对规范性文件提出修改和补充建议;处理政府未形成诉讼的法律纠纷;代理诉讼;审查合同等法律文书;协助法制宣传;就管理中的法律问题提出建议;其他法律事务。

      一直以来就有人质疑法律顾问制度只是走形式、不过是政府的摆设和点缀,对此,担任广州市人大常委会立法顾问已经15年的第十二届全国人大代表、广州律协名誉会长陈舒斩钉截铁地予以否认。她说,“不能认为法律顾问制度发挥作用就是律师顾问提的什么意见政府都要采纳,那成了律师的‘独裁’了。判断律师顾问发挥作用的标准有两点,一是有没有给予顾问充分表达的机会,二是有没有沟通协调的机制。”《决定》对“普遍建立法律顾问制度”的明确,加强这项制度的附性约束,意味着对法律顾问的权利和地位的充分保障;完善规范性文件、重大决策合法性审查将使现在政府法律顾问“法律秘书”的身份变为真正的政府决策法律参谋,提升律师政府法律服务的水平与层次。

      作为财政部政府采购评审专家、北京市西城区政府法律顾问,第十四届北京市人大代表朱建岳说,“财政部和北京市在多年前就已经在其政府采购评审专家库中吸取了法律类的专家,在实务操作中率先发挥出了法律类的专家在评标过程中的作用。相比于招标投标法中关于评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成的规定,已经很成熟的‘超前’了。”朱建岳还提到,在具体的评标过程中,尽管相比较其他类的专家,法律类的专家往往显得“年轻”,但是并不影响其他类的专家对法律类专家的敬重,尤其是在对招标过程中的质疑或者投诉类的评审,法律类专家更是受到大家的重视,常常被推选为评审组组长。在法律类的专家中,主力就是律师。

      《决定》提到:“实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”由此,精通法律与财务税务常识的财税律师,将有机会帮助政府编制预算表、审核预算项目合法性。

      放眼世界,政府通过律师服务参与政府公共事务也是国际社会普遍采取的重要方法。在香港特别行政区,有多达400多名律师活跃于律政司、法律援助署、破产管理署、注册总署、廉政公署等政府部门,美国、英国、德国、西班牙等国皆如此。实践证明,律师参与政府公用管理活动能够有效提高政府效率并且能够维护政府形象,帮助政府解决急需解决的难题。从国际层面来看律师服务政府机构已经是全球众多国家的普遍举措,并且成为一国法治政府和市场经济的重要特征之一。

      律师在大政方针的讨论出台、政府重大政策和决策的制定、政府重大项目的投资及谈判、政府采购招投标、处理重大复杂疑难社会问题、应对突发公共事件等方面,具有极强的优势。不难预见,政府购买法律服务必将会大大增加。可当记者问到具体的业务影响时,朱建岳微微一笑,“国家法治进程好了,律师的前景会差吗?”

造势,共建法治中国

      经济基础决定上层建筑,对于经济发展和宏观管理,律师不能越俎代庖;但对于司法改革和法治建设,律师应该当仁不让。作为法治建设的急先锋,律师最切身最关注的也正是司法改革。

      司法改革,用陈舒的话来说,“这个话题已经提了很多年了,而对于《决定》中相关内容,感觉这次是比较动真格的了”。以广东为例,陈舒提到广东正着手逐步取消院长、庭长审批案件制度,由主审法官或合议庭审判长签发裁判文书。对此,陈舒不禁为之鼓与呼,“如此去行政化,责任落实给审判庭,事情就好办了!”而在2月13日,在广东省高院召开全省中级法院院长会议上,广东高院院长郑鄂表示,2014年是广东法院的“改革创新推进年”、“司法公开深化年”和“队伍建设强化年”,广东高院专门成立了全面深化司法改革领导小组,着力改革。

      促进司法改革,律师远非旁观者。2010年,第十一届全国人大代表、黑龙江夙生律师事务所主任迟夙生,第十一届全国人大代表、湖南秦希燕联合律师事务所主任秦希燕呼吁,希翼国家从执业两年以上的律师中直接选拔检察官法官;2013年,阎建国在第十二届全国人民代表大会上建议完善优秀律师进入检察院、法院遴选制度,让一批有经验的律师充实到检法队伍。2013年12月13日,最高人民法院发出公告首次面向社会公开选拔5名高层次审判人才;之后,有195人通过组织推荐或个人报名方式参加公开选拔,其中律师占比超过三分之一,有75人;2014年2月14日22名人员入围而谈,其中有7名律师。

      在最高法第一面谈室,报考最高法刑庭副庭长的广东天胜律师事务所主任张新强这样表示,“律师转法官,更有助于换位思考,从社会实践角度来考虑审判工作。律师的经历,更能让我从辩护工作角度出发去推动刑事审判工作改革。”

      当考官追问道:“您当一名公务员和您一直从事律师工作有很大不同,一旦被录用,工作压力大,收入低,怎么克服?”

      张新强诚恳也慷慨地说,“当前,社会对法治建设、司法改革都寄予期待,作为一名法律人,我很想积极投身参与其中。因为我已经从事了25年的律师工作,收入已经不再是我要考虑的问题。我的梦想,就是希翼能够在推进法治中国建设中尽一份力量。”

      引得同源活水,而后法治清明。当然“打铁还需自身硬”,对于律师界的一些不好的现象,许多代表也并不讳言。全国政协委员、九五至尊(成都)事务所合伙人施杰表示,“《规定》提出完善违法违规执业惩戒制度,这也是从另一个角度促进律师行业的成熟,对律师行业的发展同样具有重要的意义。作为律师,应该自觉遵守律师执业规范,严格律己,合法行使律师的各项执业权利。”

      朱建岳则表达了对最近李某某案相关律师的表现的愤慨。他认为,《决定》中提出要“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”,而在每个司法案件中,律师的表现是有极大的示范意义的,律师自己应该以身作则地维护司法权威;对于自己感觉不公正的案件也应该通过法律程序解决,而偏离法律途径的行为都会给广大公民造成巨大的挫折感和很坏的示范作用。在当前矛盾复杂多发的形势下,会让法治中国的建设更加艰辛。

      施杰也表示,“在我国法治建设的进程中,律师是重要的参与者,律师应该发挥其在专业领域的特长,一方面通过规范自身的执业行为,给人民群众展示专业、诚信的律师形象;另一方面,通过在执业过程中所感所想,谏言献策,积极为法治建设尽一份绵薄之力。”

      一段时期以来,在有的地方由于部分领导对政绩观的错误认识,使得我国城镇化率的迅速上升是由正常的渐进式发展与人为的跃进式拉动所共同作用形成的。同时,中国人口多、底子薄,矿产资源相对不足,生态环境比较脆弱,共同构成了大家不能回避的客观国情。正是上述这些主客观因素的综合影响使我国在推进城镇化进程中出现了这样或那样的问题和矛盾。

      因此,改革开放三十多年来,在取得举世瞩目成绩的背后长期积累的许多深层次矛盾正在逐渐凸显,社会弱势群体上访、围堵政府机关等突发公共危机事件愈演愈烈,在陈舒看来,律师作为中立角色其具有崇尚民主法治的天然本性和对社会稳定有序追求的自觉性,具备天然的弥合矛盾的优势。律师职业的特殊性使其不仅熟知法律法规及政策,而且能够广泛深入群众接触各个阶层,了解实践中的缺陷和不足。据陈舒先容,现在在广东“律师定期进村居、一村居一律师”已经覆盖了80%以上的村居,但这些律师的主要工作并不是“开展业务”。中立身份的律师在处理矛盾纠纷时,更具回旋余地,能够及时高效地化解各类社会矛盾,维护社会和谐稳定。

      2月19日李总理在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全而深化改革专题研讨班上强调,要逐步建立各级政府的权力清单制度。对于北京市司法局一直着力的“三进”活动,即法律服务进企业、进社区、进村庄,朱建岳认为,“‘庙’小并不意味着权力小,从近阶段一些案件反映出来的问题来看,涉案金额往往令社会瞠目。‘三进’律师最应该做什么?恐怕是要利用律师的专业常识帮助这些组织制定这些组织的‘权力清单’,让‘权力’透明,让‘权力’接受监督,以此不断推进基层民主法制建设,推进社会组织在基层治理中的作用,努力发挥好律师在社会管理中的独特作用。”城镇化实际上也是城市法律、制度

      观念不断向农村、农民浸透的过程,体现的是一种法理社会逐渐扩大,乡土社会相应缩小的过程。它不仅仅是一种简单的经济、行政过程,更深层和本质的是一种法律规则之治的推行过程。而权力清单的制定,是法治中国的基石。

      1980年,随着国家改革开放,第五届全国人大常委会第十五次会议正式通过《中华人民共和国律师暂行条例》,自此新律师制度应运而生。1996年,面临新形势,第八届全国人大常委会第十九次会议通过《中华人民共和国律师法》,在新世纪的2001年和2007年又两次做出修订。

      可以说,中国律师的发展史就是一部改革史,律师作为改革红利的获得者,律师对于改革拥有天然的主动热情,当此改革更深入地涉及制度层面的关头,当此法律层而的支撑更显举足轻重的时候,律师可以顺势而行、增势而起、造势而上。■



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