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2009 06-22

事业单位企业化改制法律及政策研究

上海办公室 杜晓堂 韦玮

 

我国现有的事业单位绝大多数都是政府在传统计划经济时期投资设立的,是传统计划经济的产物,其资产也构成国有资产的一个重要组成部分。“事业单位”是中国特有的一个概念,根据19981025发布的《事业单位登记管理条例》第一款中事业单位的概念界定,事业单位为:“国家为了社会公益的目的,由国家机关举办或者其它组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、学问、卫生等活动的社会服务组织”。从这个定义可以看出,事业单位的特点是业务活动与国家经济主体脱离,主要从事为社会提供非生产性服务,一般不直接从事物质资料生产,运营脱离市场,不以赢利为目的,经费主要依靠财政拨款,一般由国家财政给以全部或部分补助。但是随着事业单位的发展,事业单位提供的很多“非生产性服务”也融入了第三产业,事业单位本身也成为了市场主体,因而事业单位的改制很自然地被推到了改革的风口浪尖。

 

一、事业单位的分类及我国事业单位改制的状况

 

1、事业单位的分类

事业单位根据其所承担的职能、经费来源、市场化和发展方向等综合因素可以分为监督管理类、社会公益类、经营服务类三类:

1)监督管理类。依据法律、法规授权或政府委托承担执法监督和经济社会管理职能,经费来源主要依靠财政供给的稽查、监督管理等机构。这类事业单位带有行政实行的性质,往往在法定授权或委托范围内可以实行行政处罚、行政强制等具体行政行为。

2)社会公益类。社会公益类根据所承担的职能和经费来源又可以分为纯社会公益事业单位和准社会公益事业单位和广播电视、报刊杂志、资讯出版等其他事业单位。地质勘查业事业单位应当属于准社会公益事业单位。

3)经营服务类。经营服务类事业单位是指主要从事生产经营或开发服务活动的事业单位。

 2、我国事业单位改制的总体现状

事业单位基本上是与计划经济体制同时诞生的,其部分职能任务带有“行政化”印记,而这些印记不可避免的延续到编制、人员的配置之中,纳入事业单位编制的人员供养均由政府财政负担,因而政府财政每年负荷沉重。同时,事业单位中大量从事生产经营或者提供服务的经营服务类事业单位,一方面已经是市场经济主体,另一方面却又是事业单位编制,存在着性质模糊,职能混杂,责任边界不清等问题。

以上海市为例[1],据统计,目前上海市共有事业单位8385(不含中央在沪单位),主要分布在教育、城市公用事业、科技、卫生等社会公益领域,账面国有资产(不包括未入账的房地产)1129亿元。面对如此大的盘子,上海主要通过分类试点的方式稳健推进改革,将8385家事业单位分为行政实行类、社会公益类、经营服务类等三大类,分别研究制订相应的改革措施和管理方式,以提高事业单位改革的实际成效。

1)行政实行类事业单位过渡为行政事务实行机构

目前上海共有此类单位466家,上海计划用两年时间让行政实行类事业单位全部过渡为行政事务实行机构。现有事业单位承担的无法律、法规授权的政策制订、审查审批等行政职能收归行政机关,相关单位予以撤消或调整重组,其余单位按照精简、统一、效能原则,综合设置行政事务实行机构。

行政事务实行机构仍属事业单位性质,符合条件的工作人员参照公务员制度管理。机构的经费由财政予以保障,其收费与罚没收入全额上缴国库,其国有资产属于公共性国有资产,实行委托监管,不能用于投资或出租。

2)经营服务类事业单位实行转制改企

上海共有此类单位2203家。上海计划将直接从事生产经营活动的事业单位,整体建制改制为企业;生产经营业务与事业职能并存的单位,将生产经营业务剥离并转制为企业;对承担特殊职能、按有关规定不宜转为企业的,暂时保留其事业性质,实行企业化管理。原则上不再新建自收自支的经营服务类事业单位。

经营服务类事业单位转制改企时,同步实施产权制度改革,建立现代企业制度。国有资产从一般竞争性领域退出,鼓励单位职工投资入股,允许单位职工的技术、管理等要素折算成个人股份,有条件的可以实行经营者持大股。积极引导和鼓励社会资本通过控股、参股、收购、兼并等方式参与事业单位转制改企。

经营服务类事业单位转制为企业后,依法进行企业登记,实行企业的管理制度,原事业单位法人资格依法注销;聘用合同变更为劳动合同。实行多元投资的,要以产权制度改革为契机,在给予经济补偿后,将原订立的无固定期限合同变更为有期限合同。

3)社会公益类事业单位激活运行机制

这类单位是事业单位的主体,占上海全市事业单位总数的68%,也是深化事业单位改革的主要领域。按照社会公益类事业单位的不同特点,上海将其进一步细分为:社会举办型事业单位和政府保障型事业单位。

对从事非基本公共服务的少量事业单位,如国际体育赛事,高端医疗服务,高标准民办学校、福利机构等主要集中在具有产业带动作用的研发项目,可充分吸取社会力量举办,以满足不同层次、不同群众多样化需求,实现高投入、高产出。而政府的主要作用是加强引导、政策配套及依法监管。

而为人民群众提供基础教育、基础科研、基本医疗、基本学问体育生活、社会福利等服务的事业单位则属于政府保障型,这类单位由政府确保,重点是加大投入,调整结构,激活机制,加强监管。

在上述分类基础上,上海对事业单位实施分类改革,全面推进行政实行类事业单位改革和经营服务类事业单位转制改企;对社会举办型公益事业,积极进行改革试点;对政府保障型公益事业单位,调整布局结构,理顺关系,加大投入,激活机制。

 

二、我国事业单位改制的相关政策

 

(一)关于事业单位改革的基本规范性文件概述

事业单位改制是一项重大而复杂的工程,针对改制过程中出现的种种问题,政府制定了一系列的法规、规章及规范性文件,主要包括以下:

1、国科发政字(1999143号《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革意见》;(下称“国科发政字(1999143号文”)

2、财管字(1999276号《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构转制中有关国有资本核定问题的通知》;(下称“财管字(1999276号文”)

3、国税发(1999135号《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构转制后税收管理问题的通知》;(下称“国税发(1999135号文”)

4、劳社部发(20002号《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构转制后有关养老保险问题的通知》;(下称“劳社部发(20002号文”)

5、劳社部发[2002]5号《关于转制科研机构和工程勘察设计单位转制前离退休人员待遇调整等问题的通知》;(下称“劳社部发[2002]5号文”)

62000120国家劳动和社会保障部、国家经济贸易委员会、科学技术部、财政部《关于深化科研机构管理体制改革的实施意见》;

7、国办发(20039号《国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于深化转制科研机构产权制度改革若干意见的通知》;(下称“国办发(20039号文”)

8、国办发[1999]101号《国务院办公厅转发建设部等部门关于工程勘察设计单位体制改革若干意见的通知》;(下称“国办发[1999]101号文”)

9、国办发[2000]71号《国务院办公厅转发建设部等部门关于中央所属工程勘察设计单位体制改革实施方案的通知》;(下称“国办发[2000]71号文”)

10、财税字[2000]38号《关于工程勘察设计单位体制改革若干税收政策的通知》;(下称“财税字[2000]38号文”)

11、建设[2001]102号《关于工程勘察设计单位体制改革中有关问题的通知》;(下称“建设[2001]102号文”)

12、国办发[1999]37号《国务院办公厅关于印发地质勘察队伍管理体制改革方案的通知》;(下称“国办发[1999]37号文”)

13、国办发[2001]2号《国家经贸委管理的国家局所属地质勘察单位管理体制改革实施方案》;(下称“国办发[2001]2号文”)

14、国办发[2003]76号《国务院办公厅关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》;(下称“国办发[2003]76号文”)

15、国土资发〔2003358号《国土资源部关于加强地方和行业公益性地质调查队伍建设的意见》;(下称“国土资发〔2003358号文”)

16、劳社部发[2001]13号《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》;(下称“劳社部发[2001]13号文”)

上述所列规范性文件主要从改制基本政策、劳动社会保障等方面对事业单位改制予以引导,除上述文件外,事业单位改制还涉及到国有资产、土地、常识产权、资质等问题,尚需要参考其他法律、法规和规范性法律文件。

(二)关于事业单位改革的基本规范性文件分析

1、国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构企业化转制相关政策

事业单位转制为企业基本上是上个世纪90年代末期开始,1999年经国务院批准,国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构进行了企业化转制试点。中央各部委分别就这些科研机构事业单位体制改革发布改革政策,涉及了改制可以享受的政策优惠、改制过程中国有资本处置、税收政策、社会保险等事改企过程中的重要问题。这些文件主要有国科发政字(1999143号文、财管字(1999276号文、国税发(1999135号文、劳社部发(20002号文、劳社部发[2002]5号文以及2000120国家劳动和社会保障部、国家经济贸易委员会、科学技术部、财政部颁发的《关于深化科研机构管理体制改革的实施意见》。

在国科发政字(1999143号文中,就国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构事业单位改制的总体政策予以明确,事业单位可以自主选择改革方式,包括转变为企业、整体或部分进入企业、转为中介机构等等,并且事业单位在改制后,应该办理法人注册登记;同时明确提出了改制的科研单位优惠政策,其中包括:原有的事业费继续拨付,主要用于解决转制前的离退休人员的社会保障问题,其他人员的社会保障问题参照企业职工的社会保障政策实行。5年内免征企业所得税,免征技术转让收入的营业税,免征科研开发自用土地的城镇土地使用税。2000120颁发的《关于深化科研机构管理体制改革的实施意见》还就不同类型的事业单位改制方向予以引导,其中技术开发类科研机构实行企业化改制,社会公益类科研单位根据是否有面向市场的能力,有面向市场能力的也需要向企业化转制。

财管字(1999276号文中,就转制过程中有关国有资本核定的问题予以了引导性规定。科研单位在转制过程中应该申办企业国有资产产权登记,其中关于国有资本金核定时,如转制为国有企业的,可依据主管部门批复的某一年度财务决算账面值核定国有资本金,需按照经评估并审查后的净资产核定国有资本金。转制后,上级主管部门仍然是各级政府或国有事业单位的核定为国家资本金,由企业集团管理的核定为国有法人资本金。转制单位的事业基金、固定基金、财政补助结存等转为国有资本金,但列入固定基金中,已经出售给职工的住房部分和属于用贷款购置并且尚未归还的部分,以及列入财政补助结存和拨入专款结存中尚未支付用于人员方面的经费部分不属于国有资本金。

国办发[2003]9号文规定,事业单位转制需要进行清产核资,明晰产权,凡是产权归属不清或存在产权纠纷的,应该本着有利于推进技术创新和企业长远发展的原则,合理界定;提出科研机构进行企业制为主要形式的企业改制,鼓励股权多样化,允许职工自愿投资入股,在公平、公正的条件下,鼓励经营人员和科技人员持有较大比重的部分;对于从事一般性竞争性业务的转制科研机构,允许向社会整体转入产权;改制时原则上不再新设职工集体股。由于历史原因已经设立的现有集体股可用于以后加入企业的科技人员和经营管理人员的股权激励,也可本着自愿协商的原则,由本企业经营管理人员和科技人员购买,其余部分吸引其他资本认购。暂时难以转让的部分,可委托信托投资机构管理。对集体股收益和股权转让所得,经职工代表大会审议通过,可用于原有入股职工补充养老保险、医疗保险等方面;转制科研机构因改制、改组、兼并、破产和出售等引起国有资产产权变更的,需经出资人同意,征求债权人意见,在严格评估和审计的基础上,通过职工代表大会审议,按照市场规则和规范程序合理处置国有资产,防止国有资产流失;改制时对于一些公益性资产,可不折股,但需要经过审计评估,将其价值计入改制后企业国有独享的资本公积,由国有股东与改制后的企业签订委托管理协议。改制后新增的公益性资产也可按此办理;改制时,在剥离公益性资产后,可从企业净资产中,对欠缴的职工养老统筹、医疗费、所欠职工工资,以及解除劳动关系的经济补偿金、抚恤对象安置费等,实行一次性扣除;转制科研机构的划拨土地使用权以及国有房产,经评估后,可以采取出让、租赁、作价出资(入股)或授权经营等方式处置。

国税发〔1999135号文则就转制后税收征管问题予以了明确。由于该文针对的是1999年科研单位改制,因而该文主要就1999年起至2003年底止的税收优惠政策,5年内免征技术转让收入的营业税,免征企业所得税。同时要求及时清缴科研单位移交前的欠税,如未能清缴的,应随同本单位的其他债权债务一并移交,并按国务院有关文件要求进行清欠。

养老保险的支付标准涉及转制单位的每一个职工,因而是事业单位改制需要解决的一个非常重要的问题,劳社部发(20002号文主要明确了转制后有关养老保险的支付标准。首先,以19997月的工资总额和个人缴费工资为基数缴纳基本养老保险,建立基本养老保险个人帐户,199971日前的连续工龄视同缴费年限,不再补缴养老保险费。其次将转制单位的人员分为三种:一是转制前已经离退休的人员;二是转制前参加工作,转制后退休的人员;三是转制后参加工作的人员。第一种和第三种情况处理得比较简单,转制前已经离退休的,原离退休费待遇标准不变。转制后参加工作的人员,按照规定实行当地企业职工基本养老保险制度。而对于第二种情况,养老金的计发按企业政策实行,同时为保证平稳过渡,实行五年过渡期政策,过渡期从转企当年开始计算,在过渡期内,按照企业办法计发的养老金如低于原事业单位办法计发的养老金,采用加发补贴的办法逐年递减,即:第一年加发待遇差的90%,第二年加发70%,第三年加发50%,第四年加发30% ,第五年加发10%。加发的待遇差额由企业负担,退休后养老金按企业政策调整。

就转制前离退休人员的待遇问题,劳社部发[2002]5号文又予以了进一步规定,同时该文还适用中央所属的工程勘察设计单位的转制。劳社部发[2002]5号文根据是否有正常事业费将转制单位进行分类:一是有正常事业费的转制单位,转制前退休人员不再实行企业基本养老金调整办法,社保经办机构只负责发放接受时按规定标准核发的基本养老金。同时从2001年开始,转制前离退休人员待遇调整纳入国家统一的事业单位离退休调整范围,由财政部门按统一的补助标准和现有经费渠道安排所需资金,并由离退休人员原单位负责发放。二是没有正常事业费的转制单位,基本养老金调整按企业的办法进行,所需费用从基本养老统筹基金中支付。当国家有统一的事业单位离退休调整政策时,转制前离退休人员按企业办法增加的基本养老金和按事业单位增加的离退休费差额部分,由企业视自身经济情况自筹资金支付。劳社部发[2002]5号文同时还规定,改制单位可以对在职职工工资予以调整,并纳入社会保险的缴纳基数。调整工资所需资金可以由转制单位或按同类事业单位的调资政策或自筹资金予以补助。

2、勘察设计单位体制改革相关政策

国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构进行了企业化转制试点后,19991126,建设部、国家计委、国家经贸委、财政部、劳动保障部和中编办制定了《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》,并获得了国务院的同意(即国办发[1999]101号),就工程勘察设计单位的改制制定了一系列的引导意见,拉开了勘察设计单位“事转企”的序幕。101号文提出了勘察设计单位改革的目标就是由现行的事业性质改为科技型企业,国有大型勘察设计单位应当逐步建立现代企业制度,依法改制为有限责任企业或股份有限企业。对于勘察设计单位改为科技型企业,国家主要给予以下扶持政策:一是社会保险方面。改为企业的单位,离休、退休人员和在职职工参加当地企业职工社会保险统筹制度,职工原来的连续工龄视为缴费年限,不再补缴社会保险费。改为企业前离退休人员基本养老金仍按原办法计发。改为企业前参加工作,改为企业后至2005年1月1日前退休的人员,按企业标准计发基本养老保险金,同时退休金按企业办法计发的金额低于按原事业单位办法计发金额的部分,采用发补贴的办法解决,所需经费从基本养老保险统筹基金中支付。二是税收优惠方面。勘察设计单位改为企业后5年内,减半征收企业所得税。技术转让收入的营业税和所得税减免问题,按国家对科技型企业的有关税收政策实行。

在勘察设计单位改制过程中,有关基本养老保险、税收优惠政策、国有资本核定问题均参考了国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构企业化改制的政策。同时财税字[2000]38号文还规定就勘察设计企业进行技术转让,以及在技术转让过程中发生的与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训的所得,年净收入在30万元以下的,暂免征收企业所得税;超过30万元的部分,依法缴纳企业所得税。

国办发[2000]71号文就勘察设计单位改制过程中经常遇到的资质问题给予了政策引导,即勘察设计单位改为企业后的名称,可用原单位名称(去掉主管部门),或用符合企业名称登记管理规定的其他名称。同时考虑到原单位名称的品牌和无形资产,改为企业后的5年内,在工程勘察设计资质证书上可附注原单位名称。建设[2001]102号文规定了勘察设计单位在改制中发生合并、重组、分立等情况引起的资质变更的办理情况:一是两个以上勘察设计单位合并后重新组建的勘察设计企业,按照资质标准重新核定其资质等级,同时取消原有勘察设计单位的勘察设计资质证书。二是对两个以上勘察设计单位联合组建的勘察设计集团企业,企业本部仅为管理型的,不颁发勘察设计资质证书,只核定其作为独立法人的子企业的勘察设计资质证书;对企业本部有经营主体的,对集团企业本部以下属的子企业分别核定其勘察设计资质证书。三是在资质总量不增加的前提下,大中型勘察设计单位可以将其相应的勘察设计资质转移到改制后的子企业。如对将本单位若干个资质全部转移到其中一个独立的子企业,且技术人员没有发生较大变化的,只办理资质变更手续,同时取消母体单位的勘察设计资质证书。或对将本单位所有的若干个资质分别转移至二个以上的子企业,应按资质标准重新核定子企业的资质等级,同时取消母体单位的勘察设计资质证书。或对将本单位其中的一个或几个资质转移至子企业,应按资质标准重新核定子企业的资质等级,同时取消母体单位的相应勘察设计资质证书。

3、地质勘查系统改制相关政策

1999年在地质勘查队伍系统也展开了转制,国办发[1999]37号文明确:中央和省一级国土资源行政主管部门保留部分骨干力量承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务,将其余地质勘查单位逐步改组成按照市场规则运行和管理的经济实体,并逐步实行企业化经营。拨付给各地质勘查队伍的地质勘查费以1998年预算为基数,在省级财政预算支出科目中单列。这笔勘查费用在保证地质勘查队伍离退休人员经费的前提下,将余下的经费分为公益性事业单位经费和地质勘查单位经费两块管理,实行专款专用。在地质勘查单位在属地化、企业化改革的过程中,可以继续将国家划定的地质勘查费基数中10%左右的勘查费转增国家资本金。对于地质勘查单位事业单位转制过程中,可以继续享受事业单位的各项税收政策。根据国办发[2001]2号文,如改制单位转产、安排职工再就业而向金融部门的贷款,可以享受财政贴息的优惠。

国办发[2001]2号文明确了地质勘查队伍改革的原则,即实行政企(事)分开,中央和省一级保留一部分骨干力量承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务,其余的地勘单位原则上全部改组成按照市场规则运行和管理的经济实体。在国办发[2001]2号文中,将部分地勘单位交由中央,部分下放地方。实行企业化经营的地勘单位,不受地域和行业的限制,既可以承担国家基础性、公益性、战略性地质勘查施工任务,也可以承担企业投资的地质勘查任务,或投资矿产勘查和开发,成为矿业权的经营者或探采一体化的资源企业。同时地质勘查单位的特殊工作内容决定了公益性地质调查的重要性,因而要将公益性与商业性地质工作分开运作,保证公益性地质调查队伍建设的事业经费。这一原则也在国土资发[2003]358号文中有所体现。

就地质勘查队伍改制过程存在的一些问题,国办发[2003]76号予以了进一步的引导。国有地质勘查单位转让国家出资勘查形成矿产地的探矿权、采矿权,符合规定并经批准,其价款的部分或全部转增为国有地质勘查单位的国家资本金。实行企业化改制的国有地质勘查单位的国有划拨土地使用权,按照有关规定,经评估后可以采取出让、租赁、作价出资(入股)或授权经营等方式处置。关于地质勘查单位改制的社会保障方面的政策,仍然可以参考国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构企业化转制的相关政策。

(三)各地区事业单位改制的政策分析

1上海市关于事业单位改制的相关政策

在中央各部位政策的引导下,各地政府针对本地的实际情况进一步制定了相关事业单位改制的政策,其中上海颁发了《上海市勘察设计单位体制改革的实施意见》。为推动改制工作的进行,就勘查设计单位的改制时间予以了强制性的政策规定,要在2002年底前基本完成改制任务,200311日起按新的管理体制运行,同时规定未完成改制的单位不得再承接勘察设计业务。大型勘察单位的改革,可按照岩土工程咨询企业模式进行改造,开展岩土工程勘察、设计和治理业务,根据单位实际情况,可分设专业企业。中型勘察单位可以实行技术层和劳务层分离,技术层次改建为岩土工程咨询企业,劳务层和小型勘察单位可以改建为专业化企业,提供专业化服务。各单位的改制形式多种多样,可以是股份有限企业、有限责任企业、股份合作制企业或合伙制企业。国有资产可以全部或部分退出,由企业经营者和技术骨干持有企业股份,并可持大股,不鼓励职工平均持股。

就事业单位改制后职工身份转换所涉及的养老保险问题,199849上海市社会保险管理局沪社保业一发(19987号文《关于机关、事业单位改制为企业后办理退休手续人员养老金计发办法的通知》(下称“沪社保业一发(19987号文”)探索出一个“分段计发养老金” 的思路,即事业单位改制为企业后到达退休年龄的人员,按企业办法退休。其中,单位改制时工作年限满25年的人员,养老金按单位改制前上海市对事业单位退休人员规定的待遇及其单位改制后个人养老保险帐户储存额增量的一百二十分之一计算。

就事业单位改制过程中劳动关系的转移问题,上海市专门颁发了沪劳保关发[2000]22号《上海市劳动和社会保障局关于事业单位转制为企业后实行劳动合同制若干问题的通知》(下称“沪劳保关发[2000]22号文”),要求对事业单位转制为企业单位后,全部实行劳动合同制。在同一用人单位连续工作满10年以上的职工,若提出签订无固定期限劳动合同的,用人单位应当与其订立无固定期限劳动合同。转制前的原固定制职工,因组织调动或经组织同意商调的,其连续工龄视作转制后企业同一用人单位连续工作时间。对于在转制过程中对拒绝签订劳动合同但仍要保留劳动关系的职工,用人单位可以规定三个月流动期,期满后仍不签订劳动合同的,用人单位可以与职工解除劳动关系,并办理有关手续。

2、江苏省属事业单位改制的政策先容

江苏省属生产经营类事业单位改革的主要方式是通过产权制度改革,使单位转变性质,人员转变身份。同时改制抓住两个重点,一是国有资产处置,二是单位员工处置。

国有资产处置方面,保证公开、公平、公正。改制之时,将经评估后的净资产通过市场竞标或协商的方式,实行进场交易,公开转让。改制单位制定改制方案要充分听取职工意见,制定职工安置方案要征得多数职工的同意。改制费用首先从改制单位经评估后的净资产中提留,不足部分由主管部门统筹解决;主管部门难以解决的,经批准由省财政从省属事业单位国有资产转让收入专户中统筹解决。

员工处置方面,在明晰产权的基础上,鼓励国有资产全部或大部退出,依法逐渐成企业制、合伙制或个人独资企业,同时需要确保离退休人员和在职职工的合法利益的到维护。改制单位的所有在编职工都要调整劳动关系,首先优先录用原有员工,对改制后不再与企业签订劳动合同的,或进入国有资产全部退出单位的和非国有控股单位的在编职工,都要发放或提留安置费或经济补偿金,作为身份置换的补偿,即对改制时离开企业的职工发放,未离开的可以发放,也可以先提留,待员工离开时发放。

2、浙江省事业单位改制政策先容

浙江省事业单位改制的主要特点及亮点就是产权改革。浙政办函[2002]45号文《关于推进省属事业单位改制的若干政策意见》就如下几个涉及事业单位改制的方面予以了明确说明:

1)明确改制的范围。确定事业单位分类改革的思路,将事业单位分为生产经营类、公益类、监督管理类。重点是生产经营类、中介服务类事业单位特别是自收自支事业单位,要改制为企业;对通过市场化运作能够满足社会公共需要的公益类事业单位,可通过试点,逐步创造条件改制为企业;对监督管理类等事业单位中从事后勤保障、专业技术服务职能,自身具有营利能力的部分,条件成熟的,可剥离后改制为企业。

2)明确改制方式。由“事”变“企”的事业单位,同步进行产权革命,按现代企业制度的要求,建立法人治理结构,引导和鼓励社会资本通过控股、参股、收购、兼并等途径参与省属事业单位改制,鼓励技术、管理等要素参与收益分配,提倡经营者持大股、业务骨干多持股。改制后的企业单位可以采取股份制,也可以采取合伙制,对无法正常运作的单位,可予以合并重组,个别特别困难的可予以撤销。省属事业单位改制后,要按规定进行工商注册登记,并及时办理事业单位法人注销手续。

3)明确了劳动关系的转换。人员身份置换与改制同步推进、一步到位。改为民营企业的,解除原有关系给予买断身份后的经济补偿金,重新聘用上岗者重签劳动合同,形成市场化的用工关系;经改制后仍保留部分国有股份的事业单位,重签劳动合同但不予以经济补偿,若今后进一步改制为民营,再予以经济补偿;自谋职业者及按一定工作年限和年龄条件提前退休者,由原单位和本人一次性缴纳各项社保费用。

4)明确了养老保险关系的衔接。仍然分为三种类型分别处理:一是改制前已退休的人员,原按国家和省规定的事业单位退休费待遇标准不变。今后国家和省统一调整退休待遇时,社会保险经办机构按企业办法调整其基本养老金,所需费用在统筹基金中解决。若按企业办法增加的基本养老金低于按事业单位办法增加的退休费,原有经常性事业费的改制单位负责补足其差额部分,所需资金由省财政按原经费渠道安排;没有经常性事业费的改制单位可根据条件,按规定在原资产中提留或在国有股分红中解决。二是改制前参加工作、改制后退休的职工,按企业的办法计发基本养老金。同时,可从原单位国有资产中提出一块,根据其在事业单位的工作年限给予一次性补贴,由原单位通过当地社会保险经办机构转入本人的基本养老保险个人账户。三是改制后参加工作的职工,实行企业职工基本养老保险制度。

5)明确了改制过程中的国有资产处置问题。实行改制的省属事业单位资产评估,须经主管部门签署意见,由具有法定资格的资产评估机构进行评估;评估结果经适当程序公示后,报省国有资产管理部门备案。其中国有土地使用权评估,须经所在地土地管理部门初审,并报省土地管理部门备案。改制后原单位债权、债务由改制后的企业承接,并办理有关法定转移手续。如改制为国有持股企业的,要建立国有出资人制度,国有股权由省国有资产营运机构持有,纳入其国有资产授权经营范围,进行资产保值增值责任制考核。同时提出了在改制过程中,对原应付工资、奖励基金、福利基金结余,经审核批准,部分可依据职工贡献、工龄、岗位和技能等因素,分配给个人投资入股。

在改制过程中,如果事业单位改制经费不足,可以由地方财政先垫资,将改制成本作为政府参与改制后企业的国有股,由国资部门管理。改制完毕后国资部门可以通过拍卖或协议方式选择其他投资者,将这部分国有股有偿转让并回收财政开支。

在浙政办函[2002]45号文的基础上,就事业单位改制登记的具体问题,浙江省工商行政管理局出台了浙工商企[2004]7号文《关于事业单位改制登记的若干意见》,在该文中,进一步明确了事业单位改制的具体方式和改制程序。事业单位改为企业的方式包括:(一)原事业单位经清产核资、债权债务处理完毕并办理注销登记后,由投资者以原事业单位的全部资产或部分资产作为出资,申办企业设立登记。(二)由投资者以其他资产出资设立企业,再将事业单位的全部资产或部分资产予以并购,事业单位注销。(三)原事业单位经清产核资、债权债务处理完毕并办理注销登记后,由投资者以原事业单位经评估后的净资产出资设立企业。而改制的主要程序则包括:(一)改制方案的审批程序。(二)参照国有企业改制的政策规定实行资产界定和处置程序。(三)企业股权(出资)设置程序。涉及国有股权设置的,应提交有权处置部门的批准文件。(四)企业设立登记程序。

3、大连市事业单位改制政策先容

2004年大连市政府颁发了大事改发(20041号文《关于大连市市属生产经营性事业单位转企工作程序的通知》和《大连市事业单位改制操作程序》。

根据该规定,要求改制单位转企和改制同步进行。操作程序大致是:聘请会计师事务所和资产评估机构对改制单位进行财务审计和资产评估,并将审计结果和评估结果上报财政部门进行审核确认;改制的实施方案由改制主管单位部门组织制定,并征求改制单位职工(代表)大会意见,其中职工安置方案须经职工(代表)大会讨论通过;改制单位涉及金融债务的,应征求债权金融机构的意见;改制实施方案最终由大连市发展改革委会同有关部门审核批准,其中事转企人员分流安置方案由市人事局审核,职工安置费用由市劳动保障局核定,国有产权转让的基准价由市财政局会同改制单位的主管部门审核确认。

其中,改制单位国有产权转让须在大连产权交易所公开进行。根据公开征集的受让方情况和有关规定确定产权交易方式并进行规范交易。经市政府授权,改制单位主管部门与受让方签订产权转让合同。大连产权交易所依据大连市财政局出具的《国有产权转让收入缴款确认书》办理产权变更等相关手续。

4、石家庄市事业单位改制

石家庄市政府2004年制定出台了《关于加快推进经营性事业单位产权制度改革的意见》(下称《改革意见》),《改革意见》中对事业单位职工的劳动关系和社会保险问题作了详细规定。

就事业单位改制涉及到职工身份置换的问题,改制单位从国有净资产中扣除以下费用,包括:经济补偿金,职工安置费以及职工安置准备金。

就职工养老保险问题,分为转制前已经参加事业单位基本养老保险统筹的职工、转制前已经参加企业基本养老保险统筹和未纳入机关事业单位基本养老保险统筹的职工三种情况。对于第一种情况,需要办理基本养老保险关系接续和个人账户基金转移手续;对于第二种情况,仍然按照原来实行的企业养老保险方法实行;最后一种情况,则是重新纳入企业基本养老保险统筹。对于改制单位的职工,分为改制前已退休的人员和改制后的退休员工两种情况,改制前已退休的人员的待遇自单位改制基准日起根据地方劳动和社会保障部门的政策作适当调整;改制后退休的员工按照企业基本养老保险的规定实行,如低于原事业单位标准的,可采用加发补贴的办法解决。

所有的关于退休人员企事业待遇差补,退休职工的养老保险费等费用由改制单位一次性从净资产中扣除上缴社会保险经办机构。

 

三、对我国事业单位改制政策及实践的思考

 

(一)关于改制成本的计算和承担问题

事业单位的改制成本主要就是职工身份置换的费用,对于该笔成本有两个比较难以解决的问题,一是如何核算,二是谁来承担。该两个问题必需同事解决,才能够使改制工作顺利开展。

关于前一个问题的解决办法,前文所述199849上海市社会保险管理局沪社保业一发(19987号文中关于“分段计发养老金” 的规定已经探索出了一个可行的思路。

而对于后一个改制成本承担主体的确定问题,江浙两省以及石家庄市的做法则很有借鉴意义。根据江苏省关于省属事业单位改制的有关规定,改制费用首先从改制单位经评估后的净资产中提留,不足部分由主管部门统筹解决;主管部门难以解决的,经批准由省财政从省属事业单位国有资产转让收入专户中统筹解决。浙江省则规定改制费用可以从事业单位自有经费中支出,如果事业单位改制经费不足,可以由地方财政先垫资,将改制成本作为政府参与改制后企业的国有股,由国资部门管理。改制完毕后国资部门可以通过拍卖或协议方式选择其他投资者,将这部分国有股有偿转让并回收财政开支。石家庄市就事业单位改制涉及到职工身份置换的问题规定,改制单位从国有净资产中可以扣除的费用包括:经济补偿金,职工安置费以及职工安置准备金。同时,对于所有退休人员企事业待遇差补,退休职工的养老保险费等费用也可以由改制单位一次性从净资产中扣除上缴社会保险经办机构。

从江苏省、浙江省以及石家庄市的规定来看,改制的成本和费用都是从改制前事业单位的净资产中计提,这样的操作规定有利于改制工作的开展,减少改制的阻力,也符合用存量资产解决历史问题的逻辑。

(二)事业单位企业化改制与产权制度改革

目前,我国对国有企业已经有了一整套产权制度改革的政策,考察目前有关事业单位改制的案例,很多比较彻底的改制是将改制与产权制度改革结合操作,即在改制的同时进行产权制度改革,这些产权制度改革体现为由单一国有股权向股权多元化的发展趋势,如职工持股、管理层收购、引进战略投资者等等。从政策上分析,由于我国对事业单位的产权管理参照适用对国有企业产权管理的政策,因此将事业单位改制与产权制度改革结合的做法具有政策依据。

(三)从事业单位改制的实践中总结经验和不足

在国家事业单位改制政策逐渐明朗化后,各地的事业单位改制也相继展开,其中改制成功的典型有:原中国轻工业设计院的改制,上海市市容环境卫生管理局的改制,云南省地矿局的改制等。结合各地改制的重点和经验,归结起来主要是以下三点:

1、产权制度改革。产权改革的核心即是股权结构的设置,股权设置合理的关键在于能够调动好经营者和员工的两个积极性,既要避免将股权视作为福利和分红的思维,也要协调好股权在管理人员和技术骨干之间的配置。

2、职工身份的置换。职工从事业单位的身份转变为企业单位的身份无疑是整个事业单位改革中最重要也是最棘手的部分。根据国家和地方各种政策,置换职工身份需要给与职工的各种补贴和补偿费用就是改制的核心成本。

3、改制程序的规范性。事业单位改制牵涉各方面复杂的利益关系,为防止在改制过程中国有资产流失,应对改制程序进行严格的规范。从各地的经验尤其是浙江省的经验来看,主要是改制方案在制定过程要求有中介的参与,在方案制定后必须提交职工代表大会审议通过,并报主管部门审核批准。

当然事业单位的改制基本上是从1999年才开始的,因而事业单位的改革探索过程中仍然存在着一些不足之处,如:事业单位改制为企业的企业在资本结构上,国有资本仍然占主导地位和优势地位,资本结构设置单一;企业治理结构不完善,没有建立规范的企业法人治理结构等问题。

 

四、事业单位改制重组的操作步骤

 

目前除大连市就事业单位改制程序有明确规定外,其他各地事业单位改制的操作程序均参考国有企业的改制操作程序。在没有专门针对事业单位改制操作程序的规章出来之前,笔者仅能参考国有企业改制法律法规和各地事业单位改制的操作实际,就改制尤其是事业单位的企业化改制应当包括的几个必要法律程序,分别加以阐述:

1、清产核资、产权界定

由于历史原因,在1993年《企业法》实行之前注册登记的部分企业存在产权不清的问题,加之事业单位改制,改的就是事业单位的产权,因而在改制前首先做好清产核资、产权界定的工作。清产核资、产权界定是指对改制事业单位现有的财产权进行甄别和确认,在财产清查的基础上甄别改制事业单位的所有者对企业全部财产拥有的权益。鉴于对于事业单位的清产核资、产权界定没有明确法律规定,可以借鉴和参考企业国有资产产权界定的相关法律法规,如《企业国有资产所有权界定暂行规定》、《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》等。

2、资产评估

资产评估则必须按照国家统一的规则进行。根据1991年国务院发布的《国有资产评估管理办法》,1992年原国家国有资产管理局发布的《国有资产评估管理办法实施细则》以及2001年国务院办公厅转发的财政部《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作的意见》,国有资产必须进行评估的八种情形中,第一条就是“整体或部分改建为有限责任企业或股份有限企业”,其他与改制有关的还有:资产转让、置换、拍卖;整体或部分租赁给非国有单位;等。改制中涉及的国有资产需经过有资格的中介机构进行评估,并报各地主管国资部门确认。

3、形成以改制方案为核心的改制文件

改制方案时改制操作的核心,应在产权界定与资产评估阶段即着手起草,改制方案的内容应当包括:

1)改制单位基本情况;

2)资产清理、财务审计、资产评估情况;

3)改制成本的测算(员工身份置换补偿金和安置费用);

4)资产、债务的处置;

5)经营者员工认缴股款或出资情况;

6)新企业股权结构设置;

7)其他需要报告或申请的内容。

改制的操作程序直观地体现为一系列相互衔接的企业文本。除了核心文件改制方案以外,在改制的舆论准备与基础调查阶段,需要制作关于改制的通告、员工参加改制的意向调查书等;在股权认购阶段,要制作《入股说明书》、《股权认购申请书》、《股东出资证明书》、《员工安置协议书》等;资产重组阶段,要出具一系列债权债务关系变更的协议书等;在改制的最后阶段——企业登记与构建新的治理结构阶段,则需要形成《股东协议书》、《企业章程》等。

1、职工代表大会通过

根据建设部[2001]102号文《关于工程勘察设计单位体制改革中有关问题的通知》,改制方案应当取得职工代表大会的同意。

2、申请与办理报批手续

改制方案形成后,需要呈报当地政府或者上级主管部门,请求批准。首先,应当征得主管部门的同意。之后,需要通过以体改部门牵头的各有关部门的认可,包括:国有资产管理部门对改制方案中国有资产处置内容的认可;经贸委对改制方案的整体认可;改制中涉及资质变更的,须征得建设行政主管部门或其他主管部门的认可。如果员工需要纳入社保,需要社保部门对员工安置内容的认可;如果有职工医院的剥离,需要卫生部门的认可;如果有中小学校的剥离,还需要教育部门的认可。最后,由当地政府或者上级主管部门对改制方案正式出具批准文件。获得政府或上级主管部门的批复,这才进入到正式的改制操作阶段。

3、实施全体员工的身份置换

首先,应当确定员工身份置换的经济补偿标准,根据国家和各地政府的文件规定或参照同类事业单位业员工身份置换的补偿标准,实施全体员工的身份置换,给予相应的经济补偿。

其次,以上身份置换行为应当全部签定《员工安置协议书》,从法律上确保改制的有效性,必要时还可以进行公证。

再次,改制事业单位如果已经实行聘用合同制,转为企业后,可以将原聘用合同变更为劳动合同或者重新签订劳动合同。如果未实行聘用合同制,可以在转制成企业后,与所录用的职工签订劳动合同。

最后,关于养老保险金的衔接问题,根据上海市的规定和操作,事业单位改制为企业单位时,已退休人员(包括按政策提前退休)仍然按照原事业单位标准合法基本养老保险金;工作年限不满25年的人员到达退休年龄后,按企业办法办理退休;改制时工作年限满25年的人员到达退休年龄时,实施分段计算养老金,即:按单位改制前的事业单位养老金加上改制后个人养老保险账户储存额增量的1/120计发;改制后参加工作的职工,应实行企业职工基本养老保险制度。

与此同时,对该笔养老保险的计提部分以及职工身份置换补偿等其他费用等,应从改制事业单位的净资产中计提。

1、取得债权人支撑

企业的合并、重组必须获得债权人的同意。根据规定,企业应当取得出席债权人会议的有表决权的债权人过半数(不含本数)通过,并且其所代表的债权额必须占无财产担保债权总额的半数以上(含本数)。

2、股东认缴股款或出资

根据改制方案设计的股权结构,愿意投资改制后企业的员工按照股权结构认缴股款(股份有限企业)或出资(有限责任企业)。

股权认购需要一整套密切关联的法律文件。首先由企业下发《股权认购申请书》或《出资申请书》,员工填写后上报给改制单位专门负责改制的部门(一般是改制办公室);确认之后,应当马上将身份置换补偿金部分办理转股或转出资手续,将员工的现金出资部分按照申请书规定的时间和数额要求员工当期出资。

3、企业召开创立大会或首次股东会议

股款认缴或出资后30日内,有限责任企业就应该召开首次股东会议,股份有限企业称之为创立大会。会上,股东表决通过《企业章程》,选出董事会和监事会,董事会聘任总经理班子。

4、变更登记

设立有限责任企业的,自缴足出资之后30日内,设立股份有限企业的,自召开创立大会之后30日内,根据《企业登记管理条例》申请注册登记。具体由全体股东指定的或者共同委托的代理人向企业登记机关申请设立登记。工商部门30日内进行审查,之后15日内给予回复。工商部门颁发《企业法人营业执照》之日是新企业正式诞生之日。

5、进行相关权属登记

事业单位进行企业制改制必然会引起国有资产产权、土地使用权、工业产权等方面的权属变化,因此在改制过程中应根据国家的法律、法规的规定进行相应的权属登记。

应结合企业企业化改制的不同具体情况,分别根据《企业国有资产产权登记管理办法》的第七、第八、第九条的规定,由因为改制行为而使企业国有资产产权变动的相关企业到国有资产管理部门办理占有、变动和注销国有资产产权登记手续,使改制行为的后果的通过登记而得到最终的确认和巩固并具有公信力,产生对抗第三人的效力。

对于企业进行企业化改制引起土地使用权、工业产权权属变化的,改制企业也应该及时到土地管理机关、房产登记机关、工业产权管理机关(专利、商标等常识产权管理机关)进行权属变更登记,尽快结束权属不确定的状态,以避免日后不必要的纠纷。



[1] 该上海事业单位改制的数据和政策走向主要参考了2005120  的《组织人事报》〔第1308期〕。



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