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2014 09-28

系列解读之七:私募新规下,创业投资基金优势凸显

上海办公室 周蒙俊

 

随着《私募投资基金监督管理暂行办法》(“《暂行办法》”)的正式颁布,各类私募基金终于有了较为明确和完善的监管标准要求。以《证券投资基金法》和中央编办的授权为基础,证监会本次推出的《暂行办法》其调整范围涵盖了私募证券投资基金、私募股权投资基金和其他各类私募基金。而值得注意的是,在《暂行办法》十个章节四十一条的内容中,又特别安排了一个章节四个条款对私募股权投资基金中的创业投资基金作出了特别规定,而什么样的基金属于创业投资基金?创业投资基金与已存在的创业投资企业是什么关系?为什么要对创业投资基金实施特殊管理?在这些特别规定下,创业投资基金又有何特殊优势?对于这些业界普遍存在的疑问,下文将给出笔者自己的一些见解:

 

一、何为创业投资基金

简单而言,所谓创业投资基金,系主要投资于创业初期小微企业的一种特殊私募股权投资基金。在我国,“创业投资”首见于以发改委为首的十部委于2005年11月15日联合颁布的《创业投资企业管理暂行办法》,该办法对创业投资企业的设立和运作等相关事项作了较为详尽的约定。随后,发改委于2006年发出《关于做好创业投资企业备案申请受理工作的通知》,进一步明确了创业投资企业的备案条件和程序,从而在我国形成了早期发改委主导的创业投资企业监管模式。

2014年,跟随私募股权投资基金划归证监会监管的脚步,中央编办综合司发出《关于创业投资基金管理职责问题意见的函》,正式明确证监会为创业投资基金的主要监管部门,并将创业投资企业的称谓修改为创业投资基金。本次证监会颁布的《暂行办法》即是证监会在取得创业投资基金监管权后首次对此类基金作出的首次规定。

根据证监会在颁布《私募投资基金监督管理暂行办法(征求意见稿)》时随附的起草说明,证监会系参照国际通行定义和十部委《创业投资企业管理暂行办法》对创业投资基金作出了界定。即,创业投资基金指“主要投资于未上市创业企业普通股或者依法可转换为普通股的优先股、可转换债券等权益的股权投资基金”。

 

二、为何对创业投资基金实施特殊管理

如前所述,创业投资基金属于私募股权投资基金的一类。但是不同于一般的股权投资基金,作为创业投资基金投资目标的小微企业位于市场失灵领域,如果仅靠市场进行调节,则不利于带动创业投资的积极性,小微企业产融结合的难度也将大大增加,甚至可能进一步对社会经济活力造成负面影响。有鉴于此,国际上普遍通过特别立法,对创业投资基金提供政策支撑,并对其投资领域进行监管和引导,以鼓励和扶持创业投资的发展。本次《暂行办法》中关于创业投资基金的特别规定即是基于前述目的而做出。

 

三、《暂行办法》下创业投资基金的优势

从《暂行办法》的规定来看,在证监会的主导下,创业投资基金的政策倾斜主要覆盖差异化行业自律和会员化服务、差异化监督管理和便利服务三个方面。虽然《暂行办法》并未对该三方面的具体政策作出详细规定,但结合创业投资基金的发展诉求和证监会的监管态度,笔者认为,创业投资基金比之普通私募基金将存在如下的优势:

基金业协会职权下的政策倾斜:

1、 组建门槛更低。不同于私募证券投资基金,证监会资讯发言人张晓军在《暂行办法》正式颁布的资讯发布会上曾透露,对创业投资基金的管理人机构,不强制其加入基金业协会。由此可见,创业投资基金的管理人可以根据其自身的发展要求选择加入或者不加入基金业协会;换言之,基金业协会的自律规则对创业投资基金及其管理人而言可能无法适用,从而给创业投资基金的运作留出更大的灵活度和便利。

2、 人员门槛更低。在《暂行办法》正式颁布的资讯发布会上,证监会资讯发言人张晓军同时提到,对创业投资基金的从业人员,不要求其具备基金从业资格。基于此,创业投资基金可选人才范围更为广泛,人才的多样性也将更为突出,非常有利于创业投资基金在不同领域内的多样化投资。

3、 信息报送要求更低。对创业投资基金而言,其所投项目的数量和多样性可能远超普通私募基金,为此,《暂行办法》第三十六条明确了创业投资基金在投资信息报送上的差异化自律要求。由此可以判断《暂行办法》第二十五条对私募基金管理人提出的临时报告、年度定期报告和审计的较高信息报送要求不完全适用于创业投资基金的管理人。在此基础上,创业投资基金的运营负担将大大减轻。

4、 扶持力度高。结合《暂行办法》第二十九条和第三十六条的规定,基金业协会后续即将出台的自律规则也将对创业投资基金和普通私募基金作出差异化的规制,并给予创业投资基金及其管理人更大的扶持力度。

证监会及其派出机构职权下的政策倾斜:

1、投资运作及投资退出的便利性。考虑到创业投资基金主要系以股权投资方式投资于未上市企业,证监会已在《暂行办法》中明确对创业投资基金在账户开立、发行交易和投资退出等方面提供便利服务。仅从规定所指向的范围来看,该等便利服务外延极广,不仅涉及到创业投资基金在证券市场的投资和退出,甚至可能包括创业投资基金本身在证券市场的证券化发行和交易。虽然《暂行办法》并未明确该等便利服务的具体内容,但是后续证监会的进一步明确值得创业投资基金的管理人和投资人期待。

2、监管核查的特殊性。《暂行办法》中进一步明确,中国证监会及其派出机构对创业投资基金在投资方向检查等环节,采取区别于其他私募基金的差异化监督管理。笔者认为,该等监督管理环节的差异应能充分体现创业投资基金在组建、运营和对外投资中的特殊性要求,系对创业投资基金的特殊优惠对待,也将为创业投资基金的运作提供更大的空间和便利。

 

四、证监会主导下的创业投资基金立法建议

综合而言,作为新任主管部门的证监会已明确表露了其对普通私募基金和创业投资基金的不同管理倾向。即,对普通私募基金而言,以监管为主,主要监管方向为防范非法集资、利益输送和过高金融风险;而对创业投资基金而言,则扶持与监管并重。同时,大家也应看到,由于创业投资基金归属证监会主管的时间尚短,且在法规层级及部门协调方面也还有待完善,《暂行办法》在创业投资基金扶持政策内容上的广度和深度仍是有所欠缺的。笔者建议,在后续可能出台的《暂行办法》相关实施细则中,证监会至少还应考虑对创业投资基金以下几个方面的核心问题作出更为明确的细化:

1、创业投资基金与普通私募股权投资基金的界定界线。在发改委主管创业投资企业期间,包括财政部、国资委、证监会和社保基金会在内的四部委曾经通过《关于豁免国有创业投资机构和国有创业投资引导基金国有股转持义务有关问题的通知》以及《关于豁免国有创业投资机构和国有创业投资引导基金国有股转持义务有关审核问题的通知》提出创业投资企业所投资中小企业的标准(主要为豁免国有股转持义务的标准)。在证监会主管时代,前述标准是否仍然适用?是否延伸适用于所有国有、民营和外资的创业投资基金?即,证监会应在未来的细则中对《暂行办法》中创业投资基金投资对象的“未上市创业企业”作出更为明确的界定;

2、创业投资企业的认定门槛。原发改委主导模式下的创业投资企业须完成备案手续后方可取得认定;现证监会主导模式下,创业投资基金作为私募股权投资基金一种特殊类型,是否也须办理特殊的登记或备案等手续后才能享有相关政策优势?此外,已根据旧规在发改委完成备案的创业投资企业,其在《暂行办法》颁布以后是否能够自动认定为创业投资基金?这些问题也秉待证监会在细则中进一步明确。

3、新老主管模式下的已有优惠政策的衔接。自2005年十部委《创业投资企业管理暂行办法》颁布以来,经近10年的发展,创业投资企业的相关优惠和扶持政策已相对稳定和全面(包括所得税优惠、国有股划转豁免等),在《暂行办法》颁布以后,已有的创业投资企业优惠政策是否适用于在证监会备案的创业投资基金?未来创业投资基金的优惠政策又是否适用于已存在的创业投资企业?同样亦值得关注。

4、合格投资者标准的适用。合格投资者标准的确定是本次《暂行办法》的一大亮点,同时,也有不少业内人士认为《暂行办法》设定的合格投资人标准是相对较高的。对创业投资基金而言,其规模一般不大,其投资人是否仍需适用《暂行办法》项下的合格投资人标准,是否会设定特殊门槛要求,也有待证监会进一步确认。

尽管仍留有一些遗憾,笔者仍然相信,以《暂行办法》为起点,证监会作为创业投资基金的主管部门,在跟踪《暂行办法》实施效果的基础上,应会协同其他相关部门对创业投资基金的扶持和发展作出更为细致的研究和沟通。随着《暂行办法》后续配套细则的陆续出台以及未来效力层级更高的《私募投资基金管理暂行条例》的颁布,创业投资基金的优势应当会得到更为明显的凸显。

 

【编辑:周蒙俊,9599116九五至尊律师(上海),英国利兹大学国际商法专业法学硕士】

 



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